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违规使用的土地出让金都去哪儿了

  时间跨度长——2008年至2013年;空间跨度大——涉及29个省份;问题金额和涉及土地面积大——动辄数千亿元、数十万公顷。28日公布的全国土地出让收支和耕地保护情况审计结果,可以说是对我国土地家底的一次“全体检”。

  “千亿元”为单位问题数据一大摞

  “2015年的审计报告公告了各界广泛关注的土地审计结果,揭示了土地出让收支管理中存在的一些突出问题,这些问题也印证了之前一些专家的揣测和媒体的报道。”中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇说。

  去年8月27日,新华社“新华视点”栏目在《13年增长超30倍,具体开支竟是“糊涂账”?——追问近20万亿元土地出让金去哪儿了》一文中曾提出,部分地区土地出让金占据地方财政“半壁江山”,有些省份土地出让收入总额甚至超过税收收入。分散在国土、财政等部门的土地出让金收支管理大多“封闭运行”,导致违规不断、腐败滋生。

  社会上揣测,此次“体检单”不会好看,这正是体检的主要目的。单以“千亿元”为单位,体现问题的数据就有一大摞:土地出让收入少征3600多亿元,通过收入空转等方式虚增1400多亿元;支出中违规用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等7800多亿元;一些地方土地出让收支核算不够规范,有8300多亿元滞留在财政专户或直接坐支;有的地方为支持经济发展,减免或返还土地出让收入7200多亿元……

  既要管腐败又要管“乱来”

  “此次审计一手抓查处土地领域的重大违法违纪问题,促进反腐倡廉建设。一手抓促进提高土地资源和资金使用绩效,促进土地领域深化改革和国家经济平稳健康发展。”中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平教授说。

  土地领域腐败严重,这一点大家注意较多;但土地问题管理混乱、浪费严重,管理绩效低下,也非要有效治理不可。此次审计过程中,对于侵害人民群众利益、官商勾结、中饱私囊、倒买倒卖土地获得不正当利益的问题,坚决予以查处,绝不姑息。目前已经移送有关地方以及纪检监察、司法机关等重大违法违纪问题397件,有关地方和部门正在组织查处。而对一些地区自行规划建设城市新区,有的地方违规审批设立开发区;一些地方政府持有的建设用地和用地单位闲置规模较大等,也不放过。

  “审计中所揭示的问题大多是多年累积形成的。既有法律法规和政策制度不健全的原因,也有管理不到位、执法不严格、少数领导干部政绩观不科学、法治意识淡薄等原因。需要围绕依法有序有效利用土地,通过深化改革、健全制度、强化监督,逐步加以解决。”叶剑平说。

  既要审资金更要审资源

  审计结果显示,至2013年底,抽查的709个县中有67个县的基本农田面积低于考核目标7.25万公顷(低3%),划定基本农田中有非耕地141.76万公顷(占4%)。

  “土地整治问题主要集中在两个方面,一是资金管理方面的问题,土地整治资金被挤占挪用109.46亿元;二是项目管理方面的问题,1万多个土地整治项目中,虚增耕地、质量不达标的分别占10%和33%。”中国土地勘测规划院耕地保护和用地审批方面的专家唐健说,土地整治项目是中央财政投资的重点公共项目之一,更涉及耕地占补平衡。这一领域项目管理“运动员和裁判员不分”“重申报、轻实施”,检查验收走过场等不规范现象普遍存在。

  “从审计情况看,基本农田保护还未落实到位,土地整治项目问题较为严重。”中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英说,应研究在全国建立农业保护区制度。“要有一个明确的土地规划管理体制改革方向,重点抓好农业保护区。”

  土地体检表

  重点对象

  29个省本级、200个市本级和709个县2008年至2013年土地出让收支和耕地保护情况,抽查了11.81万宗土地、10011个农村土地整治项目

  整体情况

  供地结构优化——2013年抽查地区供地中,工矿仓储用地占29.58%,比2008年下降5.40个百分点;交通运输等基础设施用地占20.60%,比2008年增加7.76个百分点;住宅和商业服务用地占34.56%,比2008年提高了1.58个百分点。

  耕地红线保住——截至2013年底,29个省份耕地保有量比2012年底减少0.30万公顷,耕地面积下降的趋势有所缓和,保障了国家粮食安全。

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  发现问题

  ——少征土地出让收入,通过收入空转等方式虚增土地出让收入,土地出让收入违规用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等;一些地方和单位少支付、编造虚假资料套取或骗取征地拆迁补偿资金;一些地方土地出让收支核算不规范,存在滞留财政专户或直接坐支的问题。

  ——违规超计划或超规划审批、越权或拆分审批、少批多征或未批先征等批地征地;违规协议出让、虚假“招拍挂”或“毛地”出让等供地;违规以租代征、改变规划条件等用地。

  ——地方自行规划建设城市新区,有的突破土地或城市规划,有的占用土地长期未用;有的地方违规审批设立开发区或自行扩大开发区范围;有的地区基本农田保护面积少于耕地保护目标责任书确定的考核量,有的地区划定的基本农田质量较差,部分土地整治项目存在补充耕地虚增数量、质量不达标和挤占挪用整治资金等问题。

  整改行动

  截至6月10日,纠正土地领域违法行为2.4万起,已严肃处理相关责任人员2500多人。

  制图/王达

  本版稿件来源:新华社

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